20 de agosto de 2013 às 08h25min - Por Mário Flávio

É forçoso dizer que se pode ir além do que foi dito sobre Orçamento Participativo em Caruaru até agora? Até mesmo para criar a cultura de se aprofundar as informações ao entrar em contato com elas pela primeira vez. Quantos cidadãos realmente conhecem o que significa OP? Siglemas e acrônimos à parte, se boa parte dos caruaruenses vir em algum texto ou ouvir alguém dizendo “ó-pê”, custa-se a acreditar que todos saberemos da dimensão do Orçamento Participativo em nossas vidas. Quantas pessoas saberiam até que ponto se pode “participar” das escolhas, do planejamento, de como se vai utilizar a “coisa de todos” em favor de todos?

Um ente governamental (município, estado federado, união) tem de planejar suas ações com bastante antecedência. Planejamento estratégico é um dos principais fatores de sucesso para um empreendimento. No planejamento para o período de quatro anos de um governo, a peça orçamentária se denomina PPA (Plano Plurianual). Em se tratando de um planejamento que englobe as previsões de arrecadação de recursos (receitas), bem como de como os recursos serão utilizados (despesas), fica o governo obrigado a apresentar a LDO (Lei de Diretrizes orçamentárias) e a proposta de LOA (Lei orçamentária anual).

Daí que, sem existir na “peça de ficção” que é a LOA, não há o que se esperar de execução daquela obra/ação/serviço durante o ano seguinte. Embora que, vale ressaltar, o “dono da chave”, mesmo com a lei dizendo como e quando, nem sempre o faz. E contingencia (ou não) a liberação dos recursos, e os adéqua às demandas conforme sua conveniência e oportunidade (é o tal ato discricionário que é faculdade da Administração Pública). E falta regulamento para obrigar a atender (ou responsabilizar, caso não o cumpra) ao programa de governo depositado na Justiça Eleitoral, antes da eleição. Ou seria esse programar o que não se vai fazer para prestar contas do que não foi feito. Seria, assim, apenas “palavras ao vento” sem o lastro de comprometimento?!

No Rio Grande do Sul, no final da década de 1980 e início da década de 1990, principalmente por ocasião da assunção do Partido dos Trabalhadores ao governo de Porto Alegre, foi implantada pela primeira vez uma experiência de programa de governo participativo que teve sucesso realtivamente duradouro. O reconhecimento internacional fez outros governos de outros partidos ficarem muito bem impressionados. Que experiência rica em democracia! O poder do povo exercido diretamente pelo povo. E cada pessoa ficava imaginando quando sua cidade alcançaria esse nível de civilidade.

Eis que o tempo passou, e depois de várias eleições frustradas para a Frente Popular (que coligava PT e outros partidos de oposição ao governo de FHC, à época), o povo de Recife, em 2000, depois de disputa muito acirrada, acabou por escolher como prefeito João Paulo, e por começar a mudar a relação entre os eleitores e os governantes de nossa capital no tocante a como gastar o dinheiro público. Pernambuco, assim, também teve seu modelo de OP e sua forma de democracia direta aperfeiçoada, desta feita com efetiva participação popular na escolha dos investimentos em infraestrutura. Uma vez que, com Jarbas Vasconcelos e com Roberto Magalhães, o Orçamento Participativo era apenas um programa de governo como o “Prefeitura nos bairros”, visitando algumas comunidades e preenchendo formulários. À Prefeitura da Cidade do Recife ainda desenvolveram o OP, Camaragibe e Olinda, assim como outras administrações, inclusive fora do campo democrático popular, administrações de outros partidos dos espectros social-democratas e liberais.

Aqui em Caruaru, na Câmara Municipal, depois das intervenções pós-eleições 2012, os vereadores começaram a discutir sobre o Projeto de Lei de iniciativa do Executivo, enviado à Casa José Carlos Florêncio por Mensagem do dia 07 de agosto de 2012, que criaria o Conselho Municipal do Orçamento Participativo. Ensaiaram os edis afirmar que adotariam o paradigma de Recife como o que deveria ser conhecido por eles para em seguida se posicionarem sobre a proposta apresentada pelo Palácio Jaime Nejaim.

Ainda em agosto de 2012, a chamada “Comissão de Operacionalização” do Orçamento Participativ colocou “no ar” a página como canal de apresentação. Não se estranhe o “.com” do site. É que, segundo integrantes responsáveis pela divulgação das plenárias, não havia tempo para incluir o OP no domínio “.gov” e aí restou apenas o domínio comercial mesmo… Vendo o site, pode-se conhecer parte da metodologia proposta pela tal Comissão e tirar suas próprias conclusões.

Na prática, durante algumas das plenárias, aconteceu assim: uma urna em frente da mesa de apresentação, no meio do local da plenária, os participantes depositam cédulas nessa urna, tiram-se dez propostas (as chamadas “10+” que aparecem projetadas na tela de slides), e, destas, foram escolhidas as duas prioridades que seriam executadas no exercício vindouro com prioridade. Sem esquecer das outras oito, que também entrariam no orçamento, mas para execução na medida da disponibilidade de recursos, segundo o discurso oficial apresentado. Os participantes das plenárias realizadas por área e por temática, ocorridas de 16/08/2012 a 24/09/2012, aparentavam não saber o que colocar no papel. E, como confiam nas pessoas “do CRAS” de suas comunidades, ou mesmo nas pessoas da tal Comissão que lá estavam entregando a caneta e o papel, preenchiam na cédula o que lhes diziam, como “sugestão”, essas pessoas. Dava pra ver e ouvir “Bota construção de uma creche”… “coloca calçamento da rua tal”… “escreva construção de uma escola” etc. Então, não dá pra dizer que a demanda surgiu da plenária de uma forma espontânea, autêntica. Assim, a transparência, definitivamente, não foi (já foi algum dia?!) o princípio norteador dos processos políticos. Não se trata de nenhum ato de “corrupção” (aparentemente, ninguém levaria qualquer vantagem com o direcionamento da escolha das demandas). É realmente, e tão somente, uma sensação de desconforto para o senso comum ao não se ver as coisas sendo encaminhadas de modo que não restem dúvidas quanto ao resultado.

Tendo sido eleitos os delegados (na proporção de, a cada dez participantes da plenária, um delegado seria eleito), uma parte destes delegados também atuariam como conselheiros no COP, eleitos na plenária deliberativa, “a plenária final”, realizada no dia 29/09, na Escola Municipal Professor Machadinho, no bairro São Francisco. Naquela oportunidade, os delegados eleitos “na base” (plenárias na cinco regiões político-administravias (RPA) e nos quatro grupos temáticos (GT), formaram os treze conselheiros pela sociedade civil organizada (a RPA central não tem zona rural). Os quais, juntamente com os oito do poder público e o conselheiro da “Comissão de Operacionalização” (membro nato da coordenação do COP, pela proposta), completam as vinte e duas vagas de titulares no Conselho. À primeira vista, dir-se-ia: – Mas treze é maior que nove, o povo tem maioria! Não é bem assim.

Observamos no texto do referido projeto de lei enviado à Câmara, que a “Comissão de operacionalização” teria um “membro nato” na Comissão Executiva do COP (Art. 2º §2º). Isso não fazia nenhum sentido! Essa Comissão de operacionalização já deveria ser extinta na última plenária, do dia 29/09, que escolheu os delegados conselheiros. Caberá à Comissão Executiva do COP dar seguimento e melhorar os procedimentos, conforme a necessidade do Conselho nos próximos anos.

A coordenação dos trabalhos (presidência das reuniões) se daria por esta Comissão Executiva, que é formada por três conselheiros. Havia, ainda, a previsão da figura do “Secretário Executivo” (indicado pelo prefeito) a quem cumpriria o papel de dar suporte às atividades do COP, isto é, elaborar pauta, redigir ata das reuniões, verificar presenças, informar ausências etc. Pelo menos não previram direito a voto e voz para essa outra figura “nata” o Executivo.

Considerando que, na forma do Art. 9º da proposta, são nove delegados que são escolhidos conselheiros pela sociedade civil (as quatro RPA, com um titular para urbana e rural, e a RPA central só com o titular da urbana), mais quatro titulares e suplentes pelos grupos temáticos (OPzinho, Mulher, Direitos Humanos e Juventude). Teríamos, assim, treze conselheiros titulares, e seus respectivos suplentes, pela sociedade civil.

Assim, parece que está tudo bem, mas é forçoso destacar que a relação “treze em vinte e dois” não é a “mais favorável ao povo” porque não garante que os delegados conselheiros consigam definir suas demandas de forma isenta de pressões para determinados resultados. Até porque, pelo mesmo texto, bastariam sete participantes para se ter quórum suficientemente apto a aprovar qualquer resolução do Conselho. Observou-se junto ainda que o colegiado, no projeto inicial, tem uma previsão de 22 assentos (número par) e não havia critério de desempate (o que poderia dar margem a decisões por “voto de qualidade” ou “voto de Minerva”) e, uma vez que o “membro nato” é do governo, fatalmente o governo sempre definiria questões mais polêmicas.

A participação de entidades comunitárias é um ponto que também foi omitido do projeto remetido ao Legislativo. Caberia ou não chamar um “Fórum de Entidades” para compor o Conselho do Orçamento Participativo? Em Porto Alegre, em Recife, e na melhor experiência com essa composição – Belo Horizonte – , tem-se essa participação direta gradualmente ampliada pelas associações de moradores, com representantes de todos os bairros.

Indagar-se-ia: até que ponto haverá “direcionamentos” por parte do governo municipal ou dos vereadores, impondo essa ou aquela metodologia em futuras plenárias? Até que ponto a participação (ou não) de associações de moradores ou conselhos comunitários pode afetar a relação de forças no COP? Consideremos o fato de que uma boa parte de candidatos a vereador são/foram integrantes dessas entidades, como manterão isenção, separando mandato de gabinete e mandato comunitário?

Fruto de observações de delegados e conselheiros de 2012, bem como das observações de vereadores que exerciam mandatos na Comissão de Legislação e Redação de Leis da legislatura passada, debateu-se muito quanto à constitucionalidade de uma disposição que incluía na composição do COP um assento para a entidade representativa das associações/conselhos comunitários de bairro. Segundo se disse, a disposição proposta beneficiaria direta e exclusivamente a “UMANSC” dando “o mesmo poder que tem o prefeito em nomear os representantes”. Ponderou-se que não era essa a intenção (de direcionar o processo de escolha a uma única entidade) e sim de reunir todas as congêneres em um só fórum (uma plenária, mesmo sem ser um Grupo Temático). Contudo, como se percebeu convicto dessa posição um determinado vereador, resolveu-se evitar polêmicas e retirar da proposta o tal parágrafo.

Depois de muito se discutir, à época poder-se-ia chegar à conclusão que, talvez, para aquele momento inicial (com a cultura participativa ainda engatinhando) e para não perder o que já havia sido feito, fosse melhor aprovar o funcionamento do COP com os conselheiros já eleitos, e inserir as entidades já na primeira eleição seguinte do COP (que definirá a LOA de 2014 com execução em 2015), ocasião em que os delegados (pela sociedade civil e pelos Grupos Temáticos) poderiam ser melhor avaliados pela população e, juntamente com os delegados indicados/eleitos nas entidades comunitárias, podem compor a Comissão Executiva do COP na proporção de 2/3 pelos munícipes (1 da Sociedade civil + 1 do Fórum de Entidades + 1 indicado pelo governo municipal).

Pesquisando um pouco sobre democracia, observa-se uma nota do Prof. Frederico Lustosa da Costa, da FGV, ao falar do conceito de “operação simbólica” formulado por Lucien Sfez, mostrando o horizonte vislumbrado pelo prefeito Queiroz ao inovar com uma equipe de transição do próprio governo (2009-2012) para “o novo” próprio governo (2013-2016). Acusou-se que seria como se vê em “O leopardo”, Giuseppe di Lampedusa: é mudando tudo que se mantém tudo como está. Dir-se-ia que nem a candidata derrotada conseguiria fazer tantas mudanças na composição das pastas.

Quer-se também poder acreditar que o que está se querendo é mais do que criar uma oportunidade para reflexão sobre o tema Democracia e de sua prática cotidiana. Algumas reflexões de caráter conceitual do processo (a democracia participativa não diminui a democracia representativa, ao contrário, reforçam-se mutuamente), como também com relação à metodologia resultante da redação proposta pela “Comissão de operacionalização”. Vide o teor do regimento do OP de Porto Alegre para 2011-2012. Eis um clássico caso de “copia e cola” (sem aquilo que não interessa os menos conhecedores de OP saber, claro).

Outra observação é quanto à força de decisão que teriam as propostas aprovadas: sem ser impositivo, sem vincular e sem ter caráter de prioridade (na respectiva secretaria), não se verão executadas as obras nos exercícios de 2014 e 2015, pois certamente o que ficou para ser executado em 2013 (definido nessas plenárias feitas em 2012) passará do prazo (por atrasos e aditamentos nas licitações, por um “contingenciamento” etc.) ou por quaisquer outras “razões” e “justificativas” que serão apresentadas pelo governo municipal.

* Sandro Vila Nova é servidor público do Poder Judiciário de Pernambuco. Foi eleito como delegado pela RPA-2/Zona Urbana, na plenária do dia 14 de setembro de 2012, e como conselheiro do COP na plenária do dia 25 de setembro de 2012, todas organizada pela “Comissão de Operacionalização” do OP Caruaru


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Mário Flávio

Jornalista & Blogueiro